לא, אדוני היועץ (מידה, 14 יולי 2013)

דו"ח שהוגש לאחרונה לממשלה מבקש להיטיב את איכות "מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה". אך הבעיה העיקרית בישראל היא שלטון הפקידים, ובראש ובראשונה היועצים המשפטיים, המסכלים ברצונם את מדיניות הממשלה הנבחרת. עד שלא תשתפר משילות הממשלה מול שלטון הפקידים הבכירים, אף רפורמה לא תועיל. לד"ר עמנואל נבון מספר הצעות אופרטיביות בסוגיה.

השביתה של עובדי משרד החוץ מהווה הזדמנות לדון בשיטת הגיוס וההכשרה של עובדי המדינה. כפי שאמר סגן שר החוץ זאב אלקין בראיון לעיתון "מקור ראשון" (5.7.2013) בהתייחס לשובתים:

הם עומדים על כך שבמשרד יעבוד רק מי שעבר את קורס הצוערים. אני לא יכול לקחת דוקטור ליחסים בינלאומיים באמצע הקריירה, מישהו שעסק בקשרי-חוץ בכל מיני ארגונים, מוכשר ויודע שפות, ולומר לו לעבור קודם קורס צוערים ולהתחיל ממשכורת אפס. בגלל התנגדות העובדים גם שגריר שיצא במינוי פוליטי לא יוכל לחזור אחרי כהונתו ולשרת במשרד. זה ממש מגוחך ואין לזה תקדים במדינות מתוקנות.

אכן, תמוה הנוהל לפיו משרד החוץ מגייס ושוכר את כל עובדיו ללא פיקוח חיצוני. מערכת זו גורמת לשכפול אידאולוגי ולאחידות השקפתית, שניכרת במיוחד במחלקה המשפטית של משרד החוץ.

סוגיית הגיוס וההכשרה של עובדי מדינה היא סוגיה מורכבת, שבליבה עומדת הדילמה בין הצורך לנהל מדיניות על-פי שיקולים מקצועיים לבין הצורך ליישם את רצון הדרג המדיני הנבחר. לא שיש בהכרח סתירה בין השיקול המקצועי לבין רצון הדרג המדיני, ובכל זאת, יש להודות כי לעתים קיים מתח בין הפוליטי למקצועי.

בעולם קיימים מודלים שונים למינוי עובדי מדינה בכירים. בשני קצוות הסולם עומדים המודל האמריקני, לפיו המינויים הם פוליטיים ומתחלפים עם הממשל, והמודל הבריטי, לפיו עובדי מדינה בכירים נשארים בתפקיד גם כאשר מתחלפות ממשלות.

במדינת ישראל היכולת של ראש הממשלה והשרים למנות עובדי מדינה בכירים על-פי שיקול דעתם היא מוגבלת ביותר. בפועל, רק ראשי לשכות, יועצים אישיים ושגרירים במדינות מסוימות יכולים להתמנות כמינויים של הדרג המדיני.

המודל הישראלי דומה, אם כן, לזה הבריטי, בהבדל משמעותי אחד: רוב עובדי מדינה הבכירים בבריטניה אכן רואים את עצמם כאנשי-מקצוע שתפקידם ליישם את מדיניות הדרג המדיני – גם אם הסדרה הסאטירית Yes Minister, "כן, אדוני השר", הציגה זאת אחרת. בישראל, לעומת זאת, עובדי מדינה הבכירים רואים את עצמם כ"שומרי-סף", שתפקידם למנוע מנבחרי ציבור, בעיקר מימין המפה הפוליטית, מליישם את מדיניותם. בישראל מתאים יותר להפיק סדרה סאטירית בשם "לא, אדוני השר", שכן נפוצה התופעה בה פקידים עוצרים מדיניות ממשלתית שלא נראית להם.

הפקידות המשפיעה ביותר על המדיניות הפוליטית בישראל היא זו של היועצים המשפטיים. זכור, למשל, כתב האישום המגוחך שהגיש מיכאל בן-יאיר כדי לסכל את מינויו של פרופ' יעקב נאמן לתפקיד שר המשפטים בזמן הקדנציה הראשונה של בנימין נתניהו כראש ממשלה. בן-יאיר גם החליט, עם תחילת תהליך אוסלו, להחיל "נהלים המיוחדים" על אזרחי ישראל ביהודה ובשומרון, ולסמנם כיעד מודיעיני של השב"כ. כך התאפשר לסכל הפגנות נגד אוסלו ולפתוח תיקים פליליים נגד תושבי יש"ע גם ללא הגשת תלונה. כל זאת, ללא אישור הממשלה, אותה לא שיתף בן-יאיר בהנחיותיו. גם כהונתו של ראובן ריבלין כשר משפטים סוכלה באמצעות כתב אישום מיותר.

הדוגמאות למעללי היועצים המשפטיים עוד רבות. הנה, רק באפריל האחרון פונה בית עזרא בחברון מתושביו היהודים. אין מחלוקת על כך שהבית נמצא בבעלות יהודית מזה 500 שנה; בנוסף, ועדת ערר שיפוטית של המנהל האזרחי המליצה לאפשר לתושבים היהודים להתגורר בבית; וחשוב עוד יותר, ממשלת ישראל אימצה את ההמלצה פה אחד. אלא שליהודה ויינשטיין, היועץ המשפטי לממשלה, ולסגנו מייק בלס, לא נראתה ההחלטה, והם הודיעו לממשלה שהם אינם מוכנים לייצגה בבג"ץ. כך נקבעה המדיניות לא על-ידי נבחרי הציבור אלא על-ידי יועצים משפטיים.

ברור, אם כן, שדרושה רפורמה של שירות המדינה בישראל כדי לשים קץ לתופעת טרפוד מדיניות הממשלה על-ידי פקידים בעלי דעות פוליטיות עצמאיות, שאינם סרים למרות נבחרי הציבור. והנה, ביוני האחרון, הוגש לממשלה "דו"ח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה"; אלא שהשינויים והרפורמות בדו"ח אינן כוללות פתרון וחלופה לבעיית "ממשלת הפקידים".

אולי ההמלצה המעניינת ביותר בדו"ח היא הקמת "מדרשה לאומית למנהיגות, ממשל וניהול", תוך "שיתוף פעולה בהכשרה עם גופי המגזר השלישי המובילים בישראל בתחום הכשרת מנהיגים". הדו"ח מותיר מקום רב לתמיהה. מי יקבע את זהות אותם "גופי מגזר שלישי מובילים"? מה מבטיח שנציבות המדינה תשמור על איזון ביניהם, שהרי הם בעלי השקפות ואג'נדות שונות?

בכל אופן, ממילא, כל עוד אופן קבלת הפקידים לא ישתנה, לא תיפתר סוגיית אחידות הדעה הקיימת בקרב הפקידים הבכירים במשרדים כמשרד המשפטים ומשרד החוץ. במילים אחרות, מדובר בעוד רפורמה שתחולל בעיקר מאבק על השפעה פוליטית, מבלי לפתור את הבעיה המרכזית של הפקידות הישראלית.

דומה כי רעיון ה"מדרשה" שואב, בין השאר, מבית-הספר הלאומי למנהל שבצרפת (ENA). אלא שיש הבדל תהומי בין המדרשה שהדו"ח מציע להקים לבין ENA. ה-ENA הוא בית-ספר ממשלתי בעל מונופול על הכשרת כל עובדי מדינה הבכירים, ואין גוף ממשלתי שלו "ממלכה פרטית" בכל הנוגע לגיוס הכשרת עובדיו.

ה-ENA גם לא סובל מהטיה פוליטית, משום ששירות המדינה בצרפת מאפשר לעובדי מדינה בכירים "לקפוץ" לפוליטיקה ולחזור למשרתם המקורית והמובטחת. עד כמה שהדבר נשמע מוזר לאוזניים ישראליות, מקובל בצרפת שעובד מדינה בכיר יפרוש זמנית כדי לשמש כשר או כמנהל לשכה של שר, ויחזור אחר כך לתפקידו המנהלי. עובד מדינה יכול לעבוד בממשלה עבור שר סוציאליסטי או שמרני, מקום עבודתו עדיין מובטח לו. וכך, דווקא מכיוון ש "מינוי פוליטי" אינו נחשב כפסול, הפוליטיזציה של שירות המדינה מועטה.

לרפובליקה הצרפתית יש גם פתרון לא רע לתופעה הישראלית של "לא, אדוני השר". לכל שר יש לשכה מקצועית ("קבינט"), המורכבת מאנשי אמון מקצועיים, ובדרך כלל בוגרי ENA. מנהלי מחלקות ויועצים משפטיים של משרד ממשלתי לא עובדים מול שר חסר-אונים וחסר-ידע, אלא מול שר מוקף במומחים מובילים, שאינם מאפשרים לפקידים בעלי אג'נדה "לבלבל" אותו. כאשר יושב בקבינט השר פרופסור למשפטים, קלושים סיכויי היועץ משפטי לתקוע מקלות בגלגלי המדיניות באמצעות מניפולציות משפטיות.

השביתה במשרד החוץ והגשת דו"ח הרפורמה בשירות המדינה מהוות הזדמנות לחולל שלושה שינויים חיוניים: 1) להוציא מידי משרד החוץ את הבלעדיות על גיוס והכשרת עובדיו, ולהעבירם לבית-ספר לאומי לממשל; 2) לאפשר לעובדי מדינה בכירים להתמנות לתפקידים פוליטיים מבלי שהדבר יפגע בקריירה שלהם בשירות המדינה; 3) לאפשר לשרי ממשלה להקים לשכה/קבינט של אנשי מקצוע ושל משפטנים, שחוות דעתם תהיה לא פחות תקפה ולא פחות מחייבת מזו של היועצים המשפטים של משרדי הממשלה.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.